〈 學者觀點 〉從國防報告看黨政文件解讀

編按：國防部於八月卅一日將《民國１１１年度預算書》、《五年兵力整建及施政計畫報告》和《１１０年中共軍力報告書》送抵立法院。各方從兩岸、政黨、預算等角度有不同解讀，甚至批評。中華戰略學會研究員張競，針對國內外公開的黨政文件提出解讀規範，期能從整體架構來掌握真正格局，及其所欲傳達的政治訊息：

國防部為配合年度預算審理，依據《中華民國國防法》第卅一條，提出各項報告書與相關預算文件；但因其中內容受到外界關注，並且遭到指控為長他人志氣滅自己威風，致使此等官方報告獲得極多質疑與負面評議。

其實，全球各國都會在不同時機點，由不同黨政機構推出黨政文件與公開報告，如何解讀才能夠適當理解掌握真實意涵，可遵循下列相關理則規範：

首先，查法源基礎。以此次《中共軍力報告書》為例，係依據《中華民國國防法》第卅一條第二款：「為提升國防預算之審查效率，國防部每年應編撰中共軍力報告書、中華民國五年兵力整建及施政計畫報告，與總預算書併同送交立法院。」因此，其內容與國防預算審查過程，必然具有相當程度關聯性。

其次，是否為完整內容。此次《中共軍力報告書》各項內容，是否為資訊全貌？依據《中華民國國防法》第卅一條第二款：「前二項之報告，得區分為機密及公開兩種版本。」因此，究竟那些受到社會關注並且有所爭議的文字與論述，是否就是完整地表達國防部對此最終判斷與結論，其實還存在值得保留的空間。

第三，預定讀者是誰。是政府與公眾溝通的載體？還是提供專業人士據以分析研究的基礎？或具有預算生殺大權之國會議員？俗語說人要見人說人話、見鬼說鬼話，針對不同讀者，文件論述內容與取材方向也不同。

當然，此等文件與報告，誰是實際產製者？有多大的權限？所涉及事項是否獲得充分法律授權？涵蓋面向是遍及全國、特定領域，或是某些部會機關所主管事項，這都必須在閱讀文件前先行理解與掌握。

此外，對於定期或是不定期刊型之系列性報告與文件，必須掌握其與政治活動相互應對運作關係。比方說，與審議年度預算相關的法定文件，就可掌握與理解政治脈動與發展進程，其中，也可能會透過公開某些內容，希望爭取社會大眾支持，反過來增加國會議員審議預算的公眾壓力。

同時，必須注意同時提出的文件與報告，彼此之間相互呼應與支持關係。預算書本身或許僅有冰冷無情數字，但運用其他報告書呼應配合來支持預算需求，這在各國行政機構與國會溝通上，是常見的基本模式。

而且，對於系列性報告與文件，許多學者專家更會拿出歷史考證文件對比技巧，去理解掌握政策推移變化的軌跡。有時還會參證整個政治架構與戰略環境的變化，去辨識特定面向政策發展重要趨勢。所以，解讀文件時，橫向上要注意到同時所提文件內容，在時間縱軸上更要追蹤政策變化過程與幅度。

最後，報告與文件若有意向國際社會發送，自然會在製備文件時，同時編纂重要國際性語言文字版本，而此等語言譯本，也會顯現此等政策宣達投射目標。有些政府文件與報告會加強文字與圖表，更有刻意編寫提供學童閱讀注音版本或Q版報告；甚至還考量黨政系統後續逐次向基層，推動黨政文件學習教育所需教材讀本，此等衍生性資料在解讀時更是重點。

（中華戰略學會研究員張競撰文，記者趙家麟整理）