黃炎東 建立良性政黨政治制度以有效落實優質民主憲政   民主政治是民意政治，法治政治又是政黨政治。政黨成立之目的乃是透過選舉的方式，以求選舉勝利取得政權，實踐其福國利民的政綱政策為目的。因此，當選舉之際，各政黨皆會透過黨內初選或政黨內部協商，以求能選出更為傑出的候選人以代表其政黨，博取民眾的支持。直到目前為止，尚無其他組織可以取代政黨去扮演這個角色與功能，唯有透過良好的選舉制度與政黨競爭體系，才能真正落實國家的憲政體制。 不同的選舉制度對政黨發展都會造成不同的影響。以德日兩國所採用的單一選區兩票制，即一般通稱的混合制（Mixed or Hybrid System）為例，所謂德國制或日本制的計票方式亦各有其優缺點，但不可否認的其對各該國家政黨政治發展的影響與憲政體制的運作是有很大的關係。沒有良性的政黨競爭就沒有健全的民主憲政的政治哲理，朝野最後能以理性冷靜高度政治智慧，一切以國家與人民的最高考量原則下，共同克服了這一政治上的難題。 任何憲政體制之實現，必須以建立一個良性的政黨政治制度為前提，我們亦應體認現在是政黨政治來臨的時代，因為政黨成立之主要目的乃是要為全民之福祉而奉獻，並不是只為自己政黨的利益著想，而必須以更宏觀的格局為全民之幸福生活而打拚，因此「政黨政治」並不是「仇敵」的政治，而是建立在既合作又競爭的基礎。筆者認為唯有建立一流的憲政體制與良性競爭的政黨政治，才能有效的形塑一個更為優質的選舉大環境。 直至當前，中華民國之現有政黨合計81個，現在的執政黨為民主進步黨，在立法院擁有62個席次；中國國民黨為最大的在野黨，在立法院擁有38個席次；其次為台灣民眾黨，在立法院擁有5個席次；時代力量黨在立法院擁有3個席次；台灣基進黨在立法院擁有1個席次。 我國在2020年1月11日，舉行第15任總統、副總統選舉與第10屆立法委員選舉，共同構成2020年中華民國中央公職人員選舉。三組總統、副總統候選人的選舉結果如下： 民進黨的蔡英文、賴清德的得票數為817萬0231票 (57.1%)；韓國瑜、張善政的得票數為552萬0219票 (38.6%)；宋楚瑜、余湘的得票數為60萬0850票 (4.3%)。2020總統大選投票總人數計1446萬4571人，投票率為74.9%，有效票為1430萬0940人，無效票為163631人。  本屆立法委員選舉為中華民國立法院採用單一選區兩票制之後的第4次選舉。第10屆立法院的總席次共計113席，其中73席區域立法委員採單一選區制選出，3席平地原住民立法委員、3席山地原住民立法委員採複數選區制選出，34席全國不分區及僑居國外國民立法委員採比例代表制選出。 總統蔡英文、副總統賴清德皆為民進黨黨員，而民進黨在立法院擁有62席次，因此，未來的四年間，民進黨無論在行政與立法上可說是完全執政完全負責。惟政黨成立之目的乃在於為國家與人民謀求幸福的生活，而目前我國正面對新冠肺炎的疫情嚴峻之考驗，一切應以台灣優先、對人民有利為考量，所有朝野政黨及全民皆應捐棄成見，同心協力，共同為台灣人民的自由民主人權之幸福生活開創一個美好的新境界，並全力以赴維護我國之主權，以確保國家的安全與同胞的民主自由法治人權之幸福生活。 俗云：家和萬事興，同胞要團結，團結真夠力，綜觀古今中外歷史的經驗，大凡任何國家發生重大災難之秋，只要全國無分朝野上下，全民團結合作同心協力下大都能共赴國難，最後都能一起渡過難關。如英、美這兩個先進國家在國家發生外敵侵犯之際，朝野政黨在以大局為重之思維下都能立即實施所謂政黨休戰(Party Truce)，團結一致對外，全力以赴共赴國難，因為國家生存永續發展之利益是永遠超越任何個人或政黨之利益，覆巢之下豈有完卵呢？ 像台灣在這次防疫作戰，我們全民無分朝野皆能發揮「做好防疫工作，人人有責」的精神，以傑出的防疫亮麗績效，赢得國際各界人士之稱讚，這一優質的良好民主風範，是很值得我們珍惜和繼續保持，共同努力開創更為美好之新願景。   朝野政黨合作協商推動憲改大業，以強化民主憲政與保障基本人權之優質功能。   依立法院修憲委員會組織規程第3條規定：修憲委員會之委員為立法委員總額三分之一加一人，由各政黨（政團）依其院會席次比例分配，並依保障少數參與原則組成之。依立法院修憲委員會組織規程第4條規定：本會置召集委員五人，由委員互選之。本會會議，除首次會議由委員互推一人為主席外，以召集委員一人為主席，由各召集委員輪流擔任。目前擔任修憲委員者，民進黨的修憲委員原為22席，但其禮讓2名給無黨籍之委員，國民黨的委員為14席，台灣民眾黨為2席，時代力量黨為1席。目前朝野相關修憲提案計30多件，主要包括「18歲公民權」、「廢除考監兩院」等議題。依筆者的看法，目前各政黨針對各項議題可以共同充分討論，一切應依政黨協商而尋求共識，最後需經公民之複決。 依我國憲法增修條文第12條等相關規定：憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，才能通過，不適用憲法第一百七十四條之規定。 由此可知，修憲的門檻確實很高，若要通過任何修憲條文，皆需經過各政黨的協商討論取得共識，在立法院通過，並經過多數公民複決方能通過。因此，政黨的協商與取得大多數民眾支持才能完成修憲大業。   從憲法法理論『完全執政與完全負責』政黨政治之真諦與實踐----建構更為優質的政黨政治與選舉文化   2020年1月11日，民進黨在立委選舉中贏得了62席次（本為61席，1席為以無黨籍競選，當選後加入黨團運作故為62席次）；代表民進黨參選正副總統的蔡英文、賴清德又以817萬2百31票贏得總統、副總統選舉。代表國民黨競選正副總统的韓國瑜、張善政獲得了552萬2千1百19票，立委國民黨籍黨選38席、台灣民眾黨立委當選5個席次，時代力量黨當選3個席次，代表親民黨參選總統、副總统的宋楚瑜、余湘得60萬8千5百90票。由這次總统、立委選舉之結果，又再度顯示人民選擇了行政與立法權「一致政府」，由民進黨完全執政。民主政治乃是講求權力分立與監督制衡及權責相符的憲法原理，亦即是民意政治、責任政治、政黨政治、法治政治的落實。也就是說，人民才是政府真正的頭家，人民可以把權力交給任何獲得他們支持的政黨執政，但若做得不符合民意，人民亦可將權力收回去，此乃民主政治之真諦。 目前民進黨已獲得完全執政的地位，尤其在立法院程序委員會席次上，民進黨更是達到絕對多數。未來在議案審查，從入關到三讀通過，民進黨可以說佔盡優勢，加上第十五任總統選舉，民進黨又以超過對方陣營二百多萬之高票當選，因此難免引起社會大眾聯想到所謂「一致性的政府」是否會導致「一黨獨大」而難以制衡的問題。如日本，自民黨亦是「一黨獨大」，採取總統制的美國，總統與國會多數黨同屬一黨之時雖相對較少，但並非沒有，然重點在其憲政設計上都有完整的配套，日本有解散國會重新改選的制度，可以打破行政與立法的僵局，美國參院每兩年改選一次，民意可以進行任期間的監督，而目前我們這部憲法都盡付闕如，而公投法之門檻又過高，因此亦很難發揮人民最後的制衡武器。未來執政的民進黨，不但有需要向全國人民說清楚講明白，更須證明「一致的政府」，不但不會帶來權力的失衡，並會提出具體的方法來自我約束，嚴加防範權力的濫用，讓國人相信「一致政府」能真正達到完全負責的效果，且能提升服務人民的品質。另一方面，在野的國民黨及其他政黨，對執政黨亦須善盡反對黨的角色功能，對執政的民進黨有效地監督；同時司法、監察部門與媒體或是學者專家，亦須共同扮演對政府之制衡角色，作為政治權力的最佳防腐劑，並提出有益國計民生的政綱政策，以獲得人民的信任，為深化與鞏固我國得來不易的民主，立下更為良好的根基。 在李前總統登輝時代，由於國民大會、立法院、監察院、行政院等機關皆屬於國民黨一黨控制，所以社會各界對於權力制衡的問題，出現了很大的疑慮。尤其是自民國八十六年第四次修憲以後，行政院長由總統直接任命而不須經由立法院同意，而依憲法增修條文第三條規定行政院仍須向立法院負責，自此以後，形成總統有權無責，而行政院長有責無權的現象，而行政院長頓時間成為總統的幕僚長，依憲法本文第五十三條規定：行政院為國家最高行政機關，但依憲法增修條文第三條規定：行政院仍須向立法院負責，因此擔任行政院長者實左右為難，除非在行政運作上總統與閣揆、立法院之間能協調妥適合宜，否則閣揆在總統與立法部門之間，往往會有所謂兩大之間難為小矣！惟在李前總統執政期間，由於國民黨一黨優勢，行政權與立法權由同一個政黨掌握，在運作上即使面臨民進黨在立法院之強烈抗爭，但大體上國政之運作尚稱順暢。 在陳前總統水扁執政期間，民進黨雖贏得總統寶座，但國會卻由泛藍陣營掌握優勢，形成朝小野大局面。非但行政與立法部門關係欠佳，府院權責嚴重失衡亦無法釐清，加上政黨間的惡鬥，造成國政嚴重內耗。因我國中央政府體制不同於法國雙首長制，陳前總統無法如同法國總統般可以主持行政院會議（相當法國的部長會議），以推動其政策，另一方面在野的國民黨所主導之泛藍陣營立委，亦不願意主動發動倒閣權來作為制衡政府的手段。如此一來，總統就無法依據憲法行使解散立法院之權以化解僵局，使得政府這部大機器不停地空轉。再者，立法院對總統罷免或彈劾權因發動門檻過高，即使通過立法院那關，仍須再送請公民複決或移請大法官審理，使其在行使制衡實有難上加難的條件，而形同束之高閣。 而執政民進黨的「一致性政府」，比第一次政黨輪替陳前總統時代所形成的朝小野大的局面，預期能帶來較為安定之政局。但為求國家之長治久安，終究不能僅依短暫穩定的時局來確保國家永續的發展，國人當仔細地思量，如何打造一部合宜的憲政體制，以更能發揮適時適地、權責相符的憲政體制規範，來維持國家未來民主政治永續的發展，而不能端賴選舉結果來治理國家。 「一致性政府」與「分立性政府」是相對的政治名詞，所謂「一致性政府」，就是掌握行政權的執政黨，亦掌握國會多數的席次，使行政與立法權皆掌握在同一個政黨的手裡。而「一致性政府」是否就會帶來政黨與政府的專制濫權呢？ 試觀實施內閣制的英、日、德等國家，如國會由同一黨掌握多數席次時，就由該黨負責組閣，閣揆及大部分閣員皆由同黨的議員兼任，形成行政與立法由同一政黨掌握的「一致性政府」；如在國會大選後，沒有任何一黨獲得半數以上的席次，就由獲得較多席次的政黨與其他政黨協商共組所謂聯合內閣或執政聯盟，如最近德國大選，由麥克爾政府所籌組的執政大聯盟，就是所謂的「分立性政府」。 在內閣制的國家，如英國乃是以一黨獨大為執政的主要條件，由國會大選獲多數席次的政黨負責組閣，使行政與立法部門連鎖合一，方能有效貫徹執政黨在選舉中對選民所提出的政見，且釐清政治責任，在野黨亦可扮演忠誠反對黨的角色加以監督，因此在內閣制國家的「一致性政府」，乃是貫徹民主政治與責任政治的最有效施政方式。而議會政治就是政黨政治，國會若能選出一個多數席次的政黨，就能有利於議事之運作及議事效能之提升，反而可以增加行政與立法部門之和諧，使政局穩定。 而美國自1946至2004年，58年期間曾有36個年頭處於「分立性政府」，另22年處於「一致性政府」之狀態，美國選民都會憂慮行政與立法分別由不同政黨控制的分立政府可能引發的紛爭，而一黨主政也不能保證政黨不被輪替，無論是美國或法國，政黨輪替與再輪替的選舉循環，都是民主社會政黨選擇與民主政治偏好的正常現象而已。 復觀美國、法國、德國、日本等民主先進國家，每次大選後各國所組成的新政府，無論是「一致性政府」或是「分立性政府」，由於其人民具有高度的政治素養，政治人物皆能遵守憲政的規範，尤其他們皆有良好的中央政府體制，而能發揮權力分立與制衡、權責相符的憲政體制功能，所以國政都能順利推動，並未造成嚴重內耗。因此我們認為政府的組成，無論是「一致性政府」或是「分立性政府」，都要能遵守憲法規範，不至於有一黨獨大而濫權之問題，因為人員的眼睛是雪亮的，在民主政治的國度裡，人民才是最大的制衡力量。 筆者認為，既然民進黨在國會有三分之二以上的席次，又贏得總統寶座，行政與立法合一對人民負完全責任，乃是實施民主的常軌，因為在民主國家由多數黨執政乃是正常之事，不能與隱含有專制獨裁意涵的「一黨獨大」畫上等號。惟筆者亦認為社會上既然有「一黨獨大」濫權的疑慮，執政的民進黨，當以更謙卑的心，誠心誠意地傾聽人民的聲音，在權力運作上更要嚴加自我約束，加強行政與立法部門之各黨團溝通工作，尤應尊重民意的主流趨勢與歸向，因為在一個民主政治體系中，人民才是政府真正的頭家，無論是執政黨或在野黨，都應該為台灣人民的自由民主人權之幸福生活開創更為美好的新境界。 （作者歷任台大教授、警大教授、崇右影藝大學副校長，現為屏東大學大武山學院講座教授）